浅析我国国有独资公司的组织机构及其立法完善
摘要：国有独资公司是我国国有企业在向现代企业制度转变过程中，适应社会主义市场经济的需要，为生产特殊产品或属于特定行业的国有企业提供的一种企业组织形式。国有企业在公司制改革中，形成了出资者所有权和法人财产权这种双重结构，进而，演变成“四权二会一人”新的组织结构。本文着重考察了我国公司法上国有独资公司现行组织机构设置的利弊得失，并对完善我国国有独资公司的组织机构提出了若干立法建议。
关键词：国有独资公司 组织机构 立法建议
一、国有独资公司的概念及其特征
我国新修订的公司法在“有限责任公司”一章中规定了国有独资公司。该法第65条第2款规定:“本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。”国有独资公司作为我国建立社会主义市场经济体制过程中为国有企业实行公司制改造而设计的一种特殊的公司形式，其特征表现为:
（一）投资者的单一性
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“公司可以有不同的类型。具备条件的国有大中型企业，单一投资主体的可依法改组为国有独资公司，多个投资主体的可依法改组为有限责任公司或股份有限公司”。国有独资公司的股东只有一个，即国家,国家是一个特殊的民事主体，国家不可能以其名义并以一个投资者的身份投资设立并管理公司，而应授权给特定的投资机构代表国家行使投资者的权利。
（二）财产的国有性
从所有制关系上看，国有独资公司的财产所有权属于国家，公司并不具有财产所有权,其公司法人财产权的实质是经营权。国家作为唯一股东，转让出资于独资公司，国家获取股权，而国有独资公司获得法人财产权。这样，国家所有权行使的间接化，从法律上保证了国有独资公司法人人格的独立性。
（三）投资者责任的有限性
国有独资公司的股东虽仅为一人，但单一股东却并不因此而承担无限责任，股东仍仅以投资额为限对公司承担责任，因此，国有独资公司实质上是有限责任公司的一种特殊类型。国有独资公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利、承担民事义务;公司以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏。
（四） 经营的国家垄断性
国有独资公司在一定程度上具有国家垄断的性质。因为国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司应当采取国有独资公司的形式。所谓特殊产品或者特定行业，是指关系国计民生或国家专营的产品、行业，包括邮政、铁路、军火、烟草、稀有金属等。
二、国有独资公司现行的组织机构
（一）国有资产监督管理机构
十届全国人大常委会第十八次会议修正的公司法规定，国有独资公司不设股东会，由国家资产监督管理机构行使股东权。故国家资产监督管理机构只行使相当于一般有限责任公司股东会的一部分职权，包括：
1、依照《公司法》制定国有独资公司的章程或批准公司董事会制订公司章程；
2、决定公司的经营方针和投资计划；
3、选派国家股权代表参加国有独资公司的董事会，更换或罢免其委派的董事，并从董事会成员中指定董事长和副董事长；
4、授权董事会行使《公司法》规定的股东会的部分职权；
5、决定公司的合并、分立、解散、增减成本和发行公司债券；
6、审议批准董事会的报告；
7、 审议批准公司的年度财务预决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案；
8、公司资产依法转让时，办理其审批和财产转移手续：
9、建立国家股权代表责任制，对国有股权代表进行考核、奖罚和监督。
其中，第2、6、7项职权如依法授予公司董事会行使，则国有资产监督管理机构就不再行使该项职权。可见，国有独资公司的出资代表与董事会分享了相当于一般有限责任公司股东会的职权。
（二）董事会
依《公司法》第68条，国有独资公司必须设立董事会，作为其常设经营管理机构，其职权适用《公司法》关于有限责任公司董事会职权的规定，并可经授权行使《公司法》规定的有限责任公司股东会的部分职权，但国有独资公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券等重大职权，由国有资产监督管理机构决定；其他有关公司的重大事项的决定权则国家资产监督管理机构授权公司董事会行使。
国有独资公司董事会成员组成和任期也具有特殊性。表现为：1、成员人数较少，为3-9人，而且，由国有资产监督管理机构直接按照董事会的任期委派或者更换，无须经过选举程序。董事会的董事长和副董事长亦由国家资产监督管理机构直接从董事会成员中指定。2、董事会成员中必须有由公司职工民主选举产生的职工代表 。3、直接规定董事会任期不得超过三年，而不是如一般有限责任公司那样由公司章程具体规定董事任期，而且没有关于董事连选得连任的规定。4、高层领导的“兼职禁止”有更严厉的规定。依公司法第69条第2款，董事会成员兼任经理，必须经国家资产监督管理机构同意。依第70条，未经国家资产监督管理机构同意，公司的董事长、副董事长、董事、经理不得兼任其他公司或经营组织的负责人。
（三）经理
国有独资公司设经理，作为董事会的辅助机关，负责公司的生产经营管理工作。其产生及职权与一般有限责任公司的经理，基本相同。
（四）监事会
原公司法典规定不设监事会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门依法对国有独资公司的国有资产实施监督管理。九届人大常委会第十三次会议通过的公司法修正案特删除该规定，增设监事会制度。监事会的组成具有外部性，出国家资产监督管理机构委派的人员及公司职工代表组成。其职权包括一般有限责任公司监事会的部分职权及国务院规定的其他职权，该条也未明确监事会的任期。
三、国有独资公司组织机构的主要缺陷及其立法完善
(一)“股东权分享制”的利弊及其完善
依公司法第67条、第68条，国有独资公司的经营管理权限是在国有资产监督管理机构与董事会之间进行分配，由此形成了国有独资公司的“股东权分享制”的基本结构。但是，公司的决策权主要由国有资产监督管理机构行使，存在着公司决策行为外部化的问题。同时，国有独资公司董事会成员除职工代表董事外，均由国有资产监督管理机构委派，并由其从中指定董事长、副董事长。因此，若不实行一系列配套改革措施以转变政府职能，仍沿用旧的企业管理办法，国有独资公司就不可能真正拥有独立的人格，国有企业公司改制就可能发挥不了应有的作用。同时，国有资产监督管理机构考核国家股东代表也是沿用传统体制下的一套办法，使得国有独资公司董事、经理人员只要与上级搞好关系，就可以逃脱经营责任，使得国家授权投资的机构或部门对国有独资公司行政上的“超强控制”倾向进一步得以强化。
笔者认为，一方面，为防止国有资产监督管理机构滥用权力和公司法人的地位，除公司合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券须由其决定外，股东会的其余职权均应授权董事会行使。当国有资产监督管理机构授意公司经营管理阶层以公司名义为非法行为而损害债权人利益时，《公司法》缺乏保护机制。为此，极有必要借鉴西方国家一人公司的立法经验，完善现行立法，明确规定代理权滥用致使公司利益受损害的法律责任，以构成对出资代表权力行使的有力约束。
问题的关键是，如何优化董事会成员的构成，同时建立、完善国有独资公司的监督机制，依照公司法人治理结构所要求的权利制衡与监督制约机制的原理，形成对公司董事会及董事、经理人员的有效监督；另外，还要建立、完善国有独资公司董事、经理的责任制度，强化董事、经理对公司的义务，以促使其对公司尽职尽责、忠诚勤勉。为此，笔者主张：
1、减少公司董事对其委派机构或部门的依附性。为此，应严格执行公司法第68条之规定，不得委派国家公务员兼任国有独资公司的董事，故董事不应从国有资产监督管理机构的公务员中选派，也不宜从国有资产监督管理机构的工作人员中选派，而应当充分考虑从国有资产监督管理机构没有人事关系的财务、法律及相关专业的有名望的专业人员中选任部分董事。若确需从国有资产监督管理机构的工作人员中选派的，受委派的董事应当与委派的机构或部门脱离人事关系
2、健全国有独资公司董事会的民主决策程序，加强公司内部的民主管理机制，严格实行董事会少数服从多数的决议原则，防止出现个别董事(如董事长)
把持整个董事会的一言堂局面。
3、借鉴日本和美国立法经验，通过公司立法和国有独资公司章程，强化董事、经理的忠实义务和善管义务，建立起董事、经理对公司、公司股东及公司债权人的责任体系。
4、建立国有独资公司监事会，完善公司监督机制。
(二)国有独资公司监督机制及其完善
从新修订的公司法第71条的规定看，国有独资公司监事会的性质同一般有限责任公司的监事会或监事的性质有所不同，后者是公司的内部机构，而前者是外在于公司的外部机构，是针对公司内部不设监督机构而采取的一项监督公司财产增值的措施。但是，该条款的规定太过于概括性，可操作性不强。关于监事会的职权范围尚有待于有关行政法规予以进一步明确。
为强化政府对国有重点大型企业的监督，1998年4月，国务院作出了向上述企业派出稽察特派员的决定。稽察特派员是在借鉴现代公司监事会制度等经验上建立的，因此，它与公司监事会在设立目的、制度性质、行使权力形式及任职期限等方面都存在着诸多相同点。从我国的稽察特派员制度实施情况看，目前主要适用于以国家为唯一投资者的国有大型重点企业，而不适用于以多元投资主体为特征的现代公司化企业。这就意味着，目前我国的许多国有独资公司并存着两套监督管理系统，一为监事会，一为稽察特派员及其助理。
与监事会相比，稽察特派员制度存有许多鲜明的特色。1、稽察特派员由国务院直接派出，所以它的监督属于国家行政机关的监督性质。2、稽察特派员由国务院按有关条件选拔产生，且做到“三不”，即不得在企业兼职，不得按受企业的任何报酬和福利待遇，不得接受企业的宴请和任何馈赠。因而监督者与被监督者没有任何物质利益牵制，监督的力度要较监事会为大。3、稽察特派员的监督内容主要的一项，即对进驻企业实施财务监督。
鉴于目前我国多数的有限责任公司和股份有限公司的监事会形同虚设，起不到应有的监督制约职能，笔者认为有必要规范国有独资公司监事会制度，加强监事队伍建设，强化监事会的作用。
1、要保证监事会有足够的独立性。这就要求控制监事会成员中内部成员的数量，应以外部监事为主，对于职工代表监事，也应当把与其相关的待遇及职位变动的管理独立出来，与其相关的处理应该在公司管理层与监事会协商后才能作出决定，以保证职工监事的独立性。
2、为避免这种外部监事会流于形式，应在此类监事会下面设立日常工作机构，并赋予其对公司业务及财务诸方面进行有效监查所必需的权限。该工作机构通过多方收集监查信息，向监事会及时报告和负责，以保证监事会监督职能的及时性、有效性。
3、加强监事队伍素质建设，应选任具有经营、财务、法律和工程技术方面专业知识的专业人才。只有监事具有相应的专业素质，才能够及时、准确地发现监事、经理人员在经营管理过程中的失误和不规范行为。否则，监控董事、经理人员的经营失误和舞弊就只能成为空谈。
4、建议有关立法尽快明确国有独资公司监事会的职权范围，并为其行使职权提供切实的制度保障。
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